英國北巖銀行擠提事件及處理對我國金融安全的啟示

    必須高度關注金融風險的跨市場和跨行業(yè)傳播

    金融穩(wěn)定是一項系統(tǒng)工程，應加快建立我國金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制統(tǒng)一監(jiān)管并不一定是唯一選擇，監(jiān)管本身也不應該沒有約束金融風險處置必須穩(wěn)妥且有助于增強公眾信心加快建立行之有效的存款保險制度，完善我國的金融安全網(wǎng)

    去年9月中旬發(fā)生在英國的北巖銀行擠提事件已經(jīng)過去半年，北巖銀行也已從多方尋求市場化重組轉(zhuǎn)而準備實行國有化。由于該事件是英國自1866年以來首次發(fā)生的銀行擠提事件，不僅嚴重影響了倫敦的國際金融中心地位，而且在一定程度上影響了英國的自由經(jīng)濟國家形象。

    從表面上看，通過政府承諾確保北巖銀行所有儲戶的存款安全，事件已經(jīng)平息下來。實際近半年來，英國政府及社會各界圍繞北巖銀行問題產(chǎn)生的原因、風險處置過程中的經(jīng)驗教訓、英國金融監(jiān)管體系暴露出的問題以及下一步的改革措施等展開了一系列的調(diào)查和反思。英國議會自去年11月開始，抽調(diào)不同黨派的多位金融與法律專家，對北巖銀行經(jīng)營情況及擠提過程、英國金融服務局（FSA）監(jiān)管失職和英國存款保險制度的缺陷展開深入調(diào)查，于今年1月底形成了名為《北巖銀行擠兌》的調(diào)查報告（簡稱《報告》）。由于《報告》忠實反應了英國議會對上述問題的看法及對下一步金融改革的建議，很可能會在不久的將來據(jù)此形成新的法律。作為一個老牌的金融大國和強國，其在此次銀行擠提事件中的經(jīng)驗教訓值得我們認真研究和總結，以不斷完善我國金融體系，防范和化解金融風險，特別是跨市場和跨行業(yè)的系統(tǒng)性風險。

    北巖事件爆發(fā)的原因

    北巖銀行冒進的商業(yè)模式和薄弱的內(nèi)控制度是問題產(chǎn)生的根本原因。北巖銀行1997年10月1日進行公司制改革，97年底合并總資產(chǎn)僅158億英鎊。在過去十多年中，該行資產(chǎn)以每年20％左右的速度增長，2006年底合并資產(chǎn)達1010億英鎊，其中89.2%的資產(chǎn)是住房抵押貸款，已成為英國第五、蘇格蘭地區(qū)第二大的住房抵押貸款機構，并于2001年9月入選倫敦富時100指數(shù)。如此快的增長速度并未降低其資產(chǎn)質(zhì)量，過去十多年來該行的不良貸款率僅為業(yè)內(nèi)平均水平的一半，這也堅定了該行采取擴張式經(jīng)營模式的信心。

    從負債方來看，北巖銀行資金來源中50％來自資產(chǎn)證券化，大大高于英國銀行平均7%的證券化融資率，平均期限3.5年；10％來自資產(chǎn)擔保債券，平均期限7年；批發(fā)市場拆入資金占25%，其中近一半資金的期限不足1年。為實現(xiàn)高速增長，北巖銀行從批發(fā)市場上大量拆入資金，并于1999年采取了“分銷源頭”的融資模式。在這種模式中，銀行不再將貸款持有到期，而是將貸款賣給投資者。該銀行通過將抵押貸款打包，并將打包的抵押貸款作為進一步融資的抵押物——即“資產(chǎn)證券化”過程，使其資產(chǎn)負債表上的貸款實現(xiàn)了風險隔離。

    2004年，北巖銀行引入了“資產(chǎn)擔保債券”，即銀行本身持有資產(chǎn)并據(jù)此發(fā)行資產(chǎn)擔保債券。這樣雖可以使銀行在獲得市場融資的同時仍可享受較高的貸款收益，但也加大了銀行自身的風險暴露。

    相對于金融市場的大額融資顯著增長，北巖銀行的小額零售存款業(yè)務發(fā)展緩慢，低于其他很多金融機構的水平，使得銀行過于依賴市場融資，缺乏相對穩(wěn)定的資金來源，一旦金融市場發(fā)生較大波動，很可能出現(xiàn)流動性困難。英格蘭銀行在07年4月發(fā)表的金融穩(wěn)定報告中指出：“如果市場上流動性減低，銀行越來越多的批發(fā)性融資就會面臨潛在風險。”然而北巖銀行并沒有及時調(diào)整戰(zhàn)略，甚至在07年上半年發(fā)放了全英國最多的住房抵押貸款。隨著2007年初開始爆發(fā)的美國次貸危機逐步向全球蔓延，全球范圍內(nèi)的流動性短缺很快從兩個方面沖擊了北巖銀行，使其應對信貸市場資金緊張的措施無法見效。一方面，是不存在所謂的“品質(zhì)飛躍”，即在資金緊缺的市場上，低風險的高信用資產(chǎn)亦無法吸引資金，而北巖銀行誤以為高質(zhì)量資產(chǎn)可以維持其流動性。另一方面，北巖銀行未能預見到其所有的融資渠道會同時關閉。北巖銀行雖根據(jù)監(jiān)管部門的要求對加快完善我國金融體系，切實防范系統(tǒng)性風險經(jīng)營情況進行了壓力測試，但對于流動性風險的測試顯然并不充分。北巖銀行采取高風險、不計后果的經(jīng)營戰(zhàn)略，在缺乏足夠存款保險的情況下，未能安排可靠的方案覆蓋風險，片面依賴中短期批發(fā)性融資，在2007年8月國際資本市場凍結后，該行已無法滿足流動性的要求，最終導致了擠提事件的發(fā)生。其董事會對此種經(jīng)營策略的形成顯然負有主要責任，而銀行流動性管理及風險控制不力則是擠提事件的直接原因。

    金融監(jiān)管不力導致北巖銀行的風險未能及早糾正。作為包括北巖銀行在內(nèi)的金融業(yè)唯一監(jiān)管機構，F(xiàn)SA擁有廣泛的監(jiān)督檢查權力。從形式上看，F(xiàn)SA將北巖銀行列為嚴密監(jiān)督對象，采取全面風險評估方法外，在過去兩年中對北巖銀行的監(jiān)管還包括：

    同公司討論戰(zhàn)略和經(jīng)營發(fā)展，監(jiān)測市場動向，評估風險測評的有效性，觀察財務金融數(shù)據(jù)、管理層回報和管理層信息，并根據(jù)公司和金融服務管理局核定的風險水平配比公司的資本需求等。但這一切并沒有避免擠提事件的發(fā)生。北巖銀行事件的突發(fā)使得FSA因?qū)Ρ睅r銀行的監(jiān)管寬容和失職而受到廣泛指責。英國議會的調(diào)查報告顯示，F(xiàn)SA至少在以下幾個方面出現(xiàn)了嚴重的監(jiān)管失誤：首先是在北巖銀行一系列問題爆發(fā)前，忽視了兩個重要的脆弱性信號，即該行異乎尋常的擴張速度以及自2007年2月以來的股價大幅下跌。其次是在發(fā)現(xiàn)問題后，還于2007年6月29日豁免該行按照巴塞爾新資本協(xié)議計算資本充足率，使其在資本不足的情況下能夠維持甚至繼續(xù)擴張業(yè)務。三是對北巖銀行的流動性監(jiān)管不足。雖然目前沒有關于流動性監(jiān)管的國際標準，但巴塞爾新資本協(xié)議的第二支柱“監(jiān)管部門的監(jiān)督管理”中對于流動性監(jiān)管有著明確要求。四是在日常監(jiān)管中存在監(jiān)管寬容現(xiàn)象，包括對北巖銀行壓力測試結果不滿意卻未告知該行，以及對高管人員任職資格審查不嚴等。

    風險處置不當導致了擠提事件的發(fā)生。擠提事件發(fā)生前一個月，F(xiàn)SA將該行的風險狀況通報英格蘭銀行（英國中央銀行），希望英格蘭銀行能向該行提供流動性支持。當英格蘭銀行最終決定向北巖銀行提供緊急流動性支持時，遇到了政策透明度的挑戰(zhàn)。根據(jù)2005年歐盟發(fā)布的市場操縱指令（MarketAbuseDirective）規(guī)定，中央銀行若暗中向金融機構提供支持，其行為涉嫌操縱市場。此外，救助前北巖銀行股價已不斷下跌，按交易所對上市公司的披露要求，北巖銀行獲得重大融資必須披露。因此，英格蘭銀行在提供資金的當天將信息予以披露。此次資金援助是英格蘭銀行自1997年以來第一次向商業(yè)性機構提供直接融資。由于英國長期以來奉行嚴格的市場紀律原則，需中央銀行救助的機構往往市場形象會受到影響。這次情況也不例外，中央銀行救助的消息發(fā)布后，不僅沒有增強存款人的信心，反而使更多人對北巖銀行產(chǎn)生了不信任，迅速加入到取款隊伍中來，直接引發(fā)了大規(guī)模擠提事件。

    “付款箱”式的存款保險制度沒有起到維護公眾信心的作用。北巖銀行擠提過程中，許多客戶致電英國存款保險機構，關注其存款保障問題。存保機構在其網(wǎng)站上發(fā)表聲明稱：“英國存款保險機構是英國金融安全網(wǎng)的最終屏障。我們僅在受到保險的機構不能支付其債務時介入。

    目前，北巖銀行的情況并不是這樣。根據(jù)監(jiān)管機構的判斷，北巖銀行具有清償能力，資本超過監(jiān)管要求，貸款質(zhì)量良好。“幾乎沒有發(fā)揮任何作用，發(fā)而因其保額過低（每個存款人將只能從銀行獲得2000英鎊的全額賠付及最多3.17萬英鎊的補償）及賠付時間較長（約為6個月），加重了儲戶的恐慌心理，最后不得不由財政大臣代表政府向北巖銀行的所有存款人承諾其存款安全，事實上宣布了英國現(xiàn)行存款保險制度的失敗。英國存款保險機構是典型的”付款箱“，在機構設置上對FSA負責，缺乏獨立性，信息來源完全依賴FSA，功能也極為有限，不能有效發(fā)揮補充監(jiān)管的作用。

    北巖事件對我國金融監(jiān)管的啟示北巖銀行擠提事件暴露出英國金融體系存在的諸多問題，反映出現(xiàn)代金融業(yè)特別是銀行業(yè)存在的脆弱性。從中我們可以總結出一些有益的啟示。

    啟示一必須高度關注金融風險的跨市場和跨行業(yè)傳播北巖銀行本身并非傳統(tǒng)意義上的經(jīng)營不善，與美國去年初以來大量倒閉的住房抵押貸款機構客戶大量違約不同，其資產(chǎn)質(zhì)量至今仍是比較高的。但是，由于其資金來源過于依賴金融市場，加大了其脆弱性和對市場的敏感性。

    北巖銀行事件充分體現(xiàn)了金融風險具有跨市場和跨行業(yè)傳播的特點。次貸危機將風險由美國的住房信貸市場轉(zhuǎn)移到債券市場和金融衍生產(chǎn)品市場，又通過資本的流動將風險擴散到英國金融市場，導致英國市場信心逐漸喪失，流動性趨緊，最終影響了高度依賴英國金融市場的北巖銀行。

    從受影響的機構來看，最先出現(xiàn)問題的是美國非銀行性質(zhì)的住房抵押貸款機構，接著卷入的有包括私募股權和對沖基金在內(nèi)的各類基金和投資銀行，北巖銀行則屬于受到次貸危機第三波影響的銀行業(yè)機構。次貸危機如進一步惡化并對美國的實體經(jīng)濟產(chǎn)生較大影響的話，更多的銀行及非銀行金融機構將會遇到麻煩，成為受次貸影響的第四波機構。

    今后一段時間里，我國金融市場將越來越開放，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新也將加快，金融業(yè)綜合經(jīng)營的試點不斷擴大，金融機構走出去的戰(zhàn)略逐漸開始實施。實踐證明，高度發(fā)達的金融市場和金融衍生產(chǎn)品在提高效率、降低交易成本的同時，也會放大風險，導致風險傳播路徑更多、范圍更廣、速度更快。在此背景下，我國金融機構所面臨的風險將更加復雜，必須高度關注跨市場和跨行業(yè)的風險，防止風險的傳染和擴散。

    啟示二金融穩(wěn)定是一項系統(tǒng)工程，應加快建立我國的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制北巖銀行事件表明，不僅金融市場或金融行業(yè)出問題會導致金融不穩(wěn)定，單個具有系統(tǒng)重要性的金融機構出現(xiàn)問題時同樣會引發(fā)金融不穩(wěn)定。英國現(xiàn)行的金融穩(wěn)定框架是由1997年10月發(fā)布的《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》確立的，核心是設立一個由三方代表組成的金融穩(wěn)定常務委員會。諒解備忘錄提出了三方分工協(xié)作的四個指導原則，即明確責任、充分透明、避免重復、共享信息等。

    但此次北巖銀行事件反映出英國金融穩(wěn)定機制設計上存在缺陷，落實上也不夠到位。特別是負有維護金融穩(wěn)定職責的英格蘭銀行事前掌握信息有限，難以準確判斷并迅速做出決策。

    我國金融業(yè)目前實行分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管部門負責日常監(jiān)管，中央銀行依據(jù)《中國人民銀行法》履行維護金融穩(wěn)定的職責。但法律沒有明確我國金融穩(wěn)定的目標及維護穩(wěn)定的手段和工具，操作性并不強。

    由于缺乏包括財政部門、中央銀行和監(jiān)管當局在內(nèi)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，遇到問題時只能采取一事一議的方式。這樣雖可解決個別機構的風險處置問題，但若遇到系統(tǒng)性風險，很可能會出現(xiàn)英國處置北巖銀行危機時面臨的低效率及相互扯皮現(xiàn)象。由于我國金融市場沒有完全開放，金融業(yè)特別是銀行業(yè)并沒有真正遭受過大的沖擊，抵御系統(tǒng)性風險的能力并沒有經(jīng)受過檢驗。隨著我國金融改革的不斷深化以及對外開放程度的逐步擴大，應未雨綢繆，及早建立起包括有關各方在內(nèi)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，以應對日益具有現(xiàn)實性的系統(tǒng)性風險。

    啟示三統(tǒng)一監(jiān)管并不一定是唯一選擇，監(jiān)管本身也不應該沒有約束

    我國目前實行的是銀行、證券和保險的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，盡管曾有學者建議，為應對金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢，應該實行統(tǒng)一監(jiān)管，但在今年“兩會”上提出的政府機構改革方案中并沒有涉及金融業(yè)的大部委制。統(tǒng)一監(jiān)管在一定程度上可以使三個行業(yè)的監(jiān)管標準保持基本一致，有助于鼓勵金融機構開展綜合經(jīng)營，同時也相對容易發(fā)現(xiàn)跨行業(yè)的金融風險。然而，英國的教訓也表明，沒有外部約束的統(tǒng)一監(jiān)管也容易導致監(jiān)管不到位或出現(xiàn)監(jiān)管寬容。英國議會在其《報告》中多次提到了“創(chuàng)造性緊張”（creativetension）一詞，用以描述美國所采取的多頭監(jiān)管的有利之處。不同監(jiān)管機構之間職責的相互交叉的確有重復監(jiān)管之嫌，但卻讓監(jiān)管機構在相互競爭和監(jiān)督中提高了效率，取得了良好效果。

    《報告》認為，這一安排在美國起到了重要作用，保證了監(jiān)管環(huán)境充滿活力，建議為增強英格蘭銀行維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的能力，可賦予其新的權力以補充其已有的流動性監(jiān)管職能及公開市場操作，同時也可以加強英格蘭銀行對單個銀行流動性的了解。這些新權力包括：進行面向未來的分析，嘗試識別金融系統(tǒng)發(fā)展的趨勢和潛在的風險，加強對單個金融機構及整個金融系統(tǒng)兩方面的風險測試技術，采取必要措施以保證金融機構對有關預警足夠重視，通過分析和監(jiān)管措施來保護存款保護基金等。

    英美兩國實踐表明，無論是否存在監(jiān)管交叉，遇到系統(tǒng)性風險時，監(jiān)管當局與中央銀行的溝通和協(xié)調(diào)均必不可少。如果事先的信息共享較為充分，協(xié)調(diào)成本會低一些。事實上，適當?shù)谋O(jiān)管交叉不僅有助于監(jiān)管當局之間的相互監(jiān)督，而且有助于及早發(fā)現(xiàn)和化解金融風險，由此增加的交易成本遠小于風險一旦爆發(fā)對社會造成的巨大損失。

    啟示四金融風險處置必須穩(wěn)妥且有助于增強公眾信心

    金融業(yè)特別是銀行業(yè)具有風險傳染的特性，金融風險處置必須考慮到公眾的敏感性以及信號效應（stigmatisation）問題。所謂信號效應是指金融機構一旦尋求央行支持，即使是由于一些偶然的操作因素而非流動性危機，公眾仍然會以為相關機構發(fā)生了重大問題，由此帶來投資者的恐慌，導致金融機構對于尋求央行支持心存疑慮。英格蘭銀行在9月14日宣布對北巖銀行進行救助后，反而加劇了擠提現(xiàn)象，這也導致了英格蘭銀行在9、10兩個月向市場提供拍賣貸款時沒有收到投標。

    金融機構為了避免市場對其產(chǎn)生不好評價而懼于向央行尋求支持，這不僅是英國面臨的問題，信號效應在全球范圍普遍存在。美聯(lián)儲為了消除信號效應的影響，在最近幾次大規(guī)模向市場注資前，通過各種方式打消市場及各機構的顧慮，以實現(xiàn)其穩(wěn)定金融市場的目的。這說明隨著近期金融市場動蕩的加劇，金融危機爆發(fā)的可能性越來越大，各國監(jiān)管當局在防范道德風險與維護金融穩(wěn)定之間已經(jīng)越來越傾向于后者?？紤]到我國金融機構的市場退出并不普遍，公眾的金融風險意識不強，在金融風險處置實踐中，除要防止信號效應的影響外，還需重點關注個別中小機構關閉時可能對其他同類機構產(chǎn)生的連鎖反應，增強公眾信心，防止風險的傳染和擴散。

    啟示五加快建立行之有效的存款保險制度，完善我國的金融安全網(wǎng)

    英國在北巖事件后重點反思了其存款保險制度存在的缺陷，并組織專門的考察團赴美國取經(jīng)，提出了重建其存款保險體系的建議。我國目前已經(jīng)建立了證券和保險業(yè)的投資者保護制度，但在金融體系中占據(jù)絕對主導地位的銀行業(yè)尚沒有建立市場化的補償機制。

    根據(jù)溫家寶總理所作的《政府工作報告》，我國今年將建立存款保險制度。作為一項制度性安排，這項改革無疑要比任何單一金融機構的改革重要得多。

    從北巖事件以及國際存款保險發(fā)展的實踐來看，要想真正有效提升金融安全網(wǎng)的作用，應建立功能相對完善而非“付款箱”式的存款保險機構，賦予其履行職責所必要的手段，確保其有獨立識別風險的能力，在發(fā)揮風險補償功能的同時真正起到補充監(jiān)管的作用。

    （本文作者為中國人民銀行金融穩(wěn)定局副局長）